2024-03-25 15:39:44
최근 한국과 미국이 오는 2026년부터 적용될 제12차 한미 방위비분담특별협정(SMA) 체결을 위한 협상에 조기 착수했다. 만료기한을 약 1년 앞두고 시작해온 협상을 2년가량 앞서 시작한 것이다. 막대한 '동맹 청구서'를 내미는 도널드 트럼프가 재집권에 성공할 경우 '확장억제 제도화'를 위한 윤석열·바이든 정부의 노력이 물거품이 될 수 있다는 우려를 사전에 차단하려는 '꼼수'로 해석된다.
육군사관학교 출신 안보전문가인 박휘락 국민대 특임교수는 20일 서울 강남 모처에서 진행된 뉴데일리와의 인터뷰에서 우리 정부가 12차 SMA에서 집중해야 할 것은 소위 '트럼프 리스크' 해소가 아니라 직전 11차 SMA 협상에서 전임 문재인 정부가 범한 실책을 해소하는 것이라고 지적했다.
박 교수가 꼽은 11차 SMA(2022~2026년)의 가장 큰 문제점은 '국방비·방위비 동반 상승' 규정이다. 이 규정으로 인해 4년간 매년 방위비분담금 인상률은 전년도 국방비 증가율만큼 늘어났다.
8차 SMA(2009~2013)와 9차 SMA(2014~2018년)에서는 연간 인상률에 전전년도 소비자물가지수(CPI)를 적용하고 인상률 상한선(4%)도 정했다. 결과적으로 협상년도 이후에는 인상률이 매년 1~2%에 불과했다. 북한 위협으로 인해 국방비가 계속 증액될 것으로 전망되는 가운데, 11차 SMA에 따른 분담금은 국방비에 연동돼 상한선도 없이 인상되고 있다.
박 교수는 "매년 물가상승률은 약 2%인데 국방예산 상승률은 약 5~7%다. 11차 SMA가 4년간 적용되니 복리로 따지면 인상률은 20~30%나 된다"며 "국방비·방위비 동반 상승 규정을 바로잡지 않으면 반미감정이 고조돼 결국 한미동맹을 저해하는 부작용을 낳을 수 있다"고 우려했다.
아울러 SMA 개선방안으로는 현행 '총액협상방식'을 상한선을 둔 일본식 '항목협상방식'으로 전환하고, '확장억제 지원' 항목을 신설해 확장억제 제도화를 강화하며, 한시조직인 '방위비분담 협상 태스크포스(TF)'를 상시조직으로 격상해 전문인력을 양성해야 한다고 주장했다.
나아가 박 교수는 "한미 핵협의그룹(NCG)이 아시아 집단방위체제의 시발점이 될 수 있다"며 "NCG를 강력한 한미 양자협의체로 만든 뒤 점차 확대하기보다는, NCG를 다자 차원의 느슨한 거푸집 형태로 만든 뒤 북한의 위협을 핑계로 그 연결 강도를 조금씩 강화하는 쪽으로 나아가야 한다"고 강조했다.
그는 이날 인터뷰에서 "한국과 일본은 미국과 '비대칭 동맹' 또는 '자율성-안보 교환' 모델' 형태다. 방위비분담을 통해 미국의 지원(support)을 구매하고 일정한 자율성을 포기하는 대신에 군비획득을 줄여 결과적으로 경제력을 키워왔다"며 "한미동맹을 더욱 강화해야 할 우리 상황에서 방위비분담을 둘러싼 지나친 논란은 바람직하지 않다. 미국의 요구대로 무조건 지불하는 것도 곤란하지만, 액수와 조건을 둘러싼 지나친 협상으로 신뢰를 손상해선 안 된다"고 거듭 당부했다.
다음은 박 교수와의 일문일답.
-현행 제11차 방위비분담특별협정(SMA)의 가장 큰 문제점은 무엇인가.
"'국방비·방위비 동반 상승' 규정이다. 문재인 정부가 협상을 잘못했다. 한국이 매년 부담할 방위비분담금 총액을 물가상승률이 아닌 국방예산 인상률에 연동하도록 했다. 매년 물가상승률은 약 2%인데 국방예산 상승률은 약 5~7%다. 11차 SMA가 4년간 적용되니 복리로 따지면 방위비분담금 인상률은 20~30%나 된다. 물론 대한민국 방어를 위해 주한미군 활동을 늘려야 한다면 그에 따라 방위비분담금을 늘리는 것이 당연하다.
그러나 방위비분담금이 주한미군 활동과 상관없이 무조건 국방예산 상승률과 동반 상승하니 문제다. 북한 위협 때문에 우리 국방예산은 계속 증액될 테니 방위비분담금은 늘어나게 돼 있다. 그런데 쓸 데도 마땅치 않다. 현행 SMA에 따라 방위비분담금은 △주한미군 내 한국인 근로자 인건비 △군사건설비 △군수지원비 등 세 항목에만 쓸 수 있기 때문이다. 국방비·방위비 동반 상승 규정을 바로잡지 않으면 반미감정이 고조돼 결국 한미동맹을 저해하는 부작용을 낳을 수 있다. 한미 양국 수뇌부는 이 문제를 꼭 논의할 필요가 있다."
- -기존 '총액협상방식'을 일본과 같은 '항목협상방식'으로 전환해야 한다고 오랫동안 주장해왔다."일본은 미군이 요청하는 항목과 금액을 검토해 협상한 뒤 지원할 금액을 합산하는 '항목협상방식'을 채택하고 있다. 반면에 한국은 매년 지원하고자 하는 총액을 협상한 뒤 그것을 주한미군 내 주요 항목별로 나눠 지원한다. 총액협상방식은 한국이 경제성장이 미흡했던 1991년 당시에는 우리에게 유리했다. 금액이 적었기 때문이다. 그러나 미군의 방위비분담 사용내역을 정확하게 알 수 없어 적정성을 판단하기 어렵다는 단점이 점차 부각되기 시작했다. 만약 트럼프가 오는 11월 미 대선에서 당선될 경우 '한국의 경제규모에 맞게 막대한 방위비분담을 분담하라'고 요구할 것이다. 그러면 총액협상방식으로는 우리의 방어 논리를 충분히 마련할 수 없다."-30여 년간 고수해온 총액협상방식을 항목협상방식으로 전환하기는 쉽지 않을 것 같다."30여 년간 총액으로 협상해왔는데 한순간에 바꾸기는 쉽지 않을 것이다. 그래도 현재 지불하는 항목을 기초로 하되, 미군이 한국에서 발생시키는 비용 중 한국이 부담해야 할 항목, 한미 양국이 분담해야 할 항목, 미군이 전적으로 부담해야 할 항목을 구분한 뒤 항목별 지원 여부와 금액을 협의해 정하는 방식으로 총액을 결정하면 된다. 항목협상방식을 적용하되 일본처럼 전체 분담금 액수와 항목별 액수에 상한을 설정해야 한다. 일본의 방위비분담금 규모가 매년 비슷한 이유다. 상한을 둔 항목협상방식은 무분별하게 총액이 증대되지 않게 막을 수 있어 비용절감 효과도 있다. 지원의 정당성을 판단하기가 훨씬 수월해 '사용처도 모르고 무분별하게 지원한다'는 비판에서도 벗어날 수 있어 양국 국민을 설득하는 데도 유리할 것이다."
- -방위비분담금은 매년 증가하는데 쓸 수 있는 항목은 주한미군 내 한국인 근로자의 인건비, 군사건설비, 군수지원비 세 개뿐이니 미집행금액이 발생하는 것 같다. 항목을 신설해야 할 필요는 없나."분담금의 가장 큰 비중을 차지하는 게 주한미군 내 한국인 근로자의 인건비다. 국방비·방위비 동반 상승규정에 따라 매년 방위비부담금은 5~7% 늘어나는 반면에 인건비는 그렇게까지 급격히 늘어나진 않는다. 군사건설비로 쓸 데가 마땅치 않다면 항목을 신설할 필요가 있다.앞서 트럼프 행정부는 '작전지원'(전략자산의 한반도 전개비용)과 '대비태세'(미군의 한반도 순환배치, 역외 훈련비용, 장비 및 이동 비용 등 한반도 외부 비용) 항목의 신설을 요구했다. 너무 포괄적일 뿐 아니라 우리 비용부담이 너무 커질 우려가 있다. 지금은 잘 모르겠지만 10년 전 미국 항공모함 1척을 운용하는 데 우리나라 국방예산의 3분의 1에 해당하는 규모의 비용이 투입됐다. 우리의 필요에 따라 한반도에 미국 전략자산을 전개한다면 우리가 다는 아니더라도 일정 부분 비용을 부담해야 할 것이고, 그 비용은 SMA가 아니라 확장억제에 관한 협정을 새로 만드는 편이 더 나을 것이다."-그렇다면 SMA에 신설할 수 있는 항목으로는 무엇이 있는가."우리 안보에 보탬이 되면서 그 부담이 점차 기하급수적으로 늘지 않을 항목을 찾아야 한다. 이를테면 '확장억제 지원' 항목을 신설하는 것이다. 한미통합국방협의체(KIDD) 내 '억제전략위원회'(DSC), 한미확장억제전략협의체(EDSCG), 그리고 지난해 창설된 한미 핵협의그룹(NCG)과 관련된 행정비용과 운영경비 등을 방위비분담금으로 지원할 수 있다. 예를 들어 하와이에서 회의를 연다면 교통비, 숙박비, 식비 등 경비와 일비 등을 지원해 주면 된다. 미국으로서는 확장억제 행정과 회의에 국방비를 쓰지 않아도 되므로 회의도 더 자주 할지라도 부담을 덜 느낄 것이다. 괌이나 하와이에 NCG 관련 상설기구를 만들어도 좋다. 상설기구 안에 학자, 기술 전문가 등으로 구성된 자문그룹을 만들고 상설기구 운영비용을 방위비분담금으로 지원할 수 있다. 비용은 얼마 들이지 않으면서도 미국의 확장억제를 확고히 하는 데 도움이 되는 방안이다.주한미군의 가족들의 한국 방문 및 체류 비용을 복지 차원에서 지원하는 것도 방법이다. 양국 실무진이 서로 체면을 상하지 않게 배려하며 신뢰를 구축하는 데도 도움이 된다. 방위비분담금이 실무차원이 아닌 국가적 차원이 되면 될수록 갈등이 생기고 문제가 커진다."
-한시조직인 '방위비분담 협상 태스크포스(TF)'가 항목 신설에 필요한 장기적 안목을 갖췄을지 의문이다.
"방위비분담 협상을 담당하는 상시조직, 즉 주관부서가 없는 건 심각한 문제다. 현재 외교부가 주도하는 방위비분담 협상 TF에 외교부, 국방부, 기획재정부, 방위사업청 등이 참여하고 있다. 과거에는 방위비분담 협상에서 외교부는 옵저버처럼 참석했고 실제 협상은 국방부가 주도했다. 그런데 양국 군이 협의하던 방위비분담금이 점점 정치 쟁점화하면서 6~10차 협상은 외교부가 주도하게 됐다. 그 결과 그동안 상호 우의를 중심으로 하던 양국 군 사이의 협상에 국가 간 쟁점으로 격상되고 말았다.
특히 문재인 정부는 2019년 9월 기획재정부와 금융위원회에서 주요 직책을 역임한 경제관료인 정은보 전 금융감독원 원장(현 한국거래소 이사장)을 협상대표로 임명했다. 한미동맹 관리라는 전략적 차원보다는 미국의 방위비분담 요구를 방어하기 위한 목적이었다. 오는 12차 협상은 다시 외교부가 주도한다. 주한미군 주둔 '경비'일 뿐인 방위비분담금이 국가 간 의제가 될 만한 사안인가. 방위비분담금 협상에 고위층이 관여하는 정도를 낮추고, 양국 정부가 실무합의 결과를 수용하는 관행을 정착시킬 필요가 있다."
-한시조직이라 인력들이 전문성을 기르기 어려운 문제도 있을 것 같다.
"국방부 요원과 외교부 요원을 투입해 하나의 과를 만들어 상시조직으로 격상해야 한다. 현재 방위비분담 협상에 군 장교들과 국책연구원인 한국국방연구원(KIDA) 소속 박사들이 참여하고 있다. 장교들은 순환근무로 계속 교체되니 명분상 참여하는 모양새만 갖추는 수준이다. 그래서 장교들보다는 협상에 더 오랜 기간 참여해온 박사들이 더 주도적인 역할을 하게 된다. 그런데 아무래도 박사들은 군인이 아니다 보니 군에 무엇이 필요한지는 잘 모른 채 피상적인 지식으로 재단하기 마련이다.
방위비분담 업무를 10~20년 담당해 협상역사를 꿰뚫고 있어야 협상에서도 유리하지 않겠는가. 방위비분담의 디테일을 알고 있는 건 국방부일 수밖에 없다. 실무진 구성에 있어서도 외교부 요원보다는 실제 관련부서인 국방부 요원들을 많이 투입해 세부사항을 충분히, 전문적으로 논의해야 한다. 항목별협상방식으로 전환할 경우 인건비는 외교부가, 군사건설이나 군수지원은 국방부가 협의하도록 하는 등 협상주체를 다양화함으로써 부처간 갈등 소지를 최소화해야 한다."
-과거 한국 내 미국의 전술핵 재배치를 일방적으로 요구하기보다는 한미 연합 북핵 대응책의 일환으로 논의할 필요가 있다고 제언했다. 전술핵 재배치 준비 차원에서 한국 내 전술핵 저장시설 현대화 혹은 재건설을 방위비분담특별협정 틀 내에서 추진할 수 있을 것 같다.
"원론적으론 가능하지만 현실적으론 어렵다. 미국 랜드연구소는 미국이 폐기해야 할 전술핵 몇천 기 중에서 약 100기를 한국 비용으로 현대화해 한국 지원용으로 사용하는 방안을 제안한 바 있다. 그런데 진짜 리더십 있는 대통령이 아니면 구현하기 어려운 방안이다.
2022년 말 국민의힘 북핵위기대응특별위원회가 채택한 최종보고서 때문에 제주도에서 난리가 난 적이 있다. 언론에 일부 공개된 보고서의 골자는 '북핵 위기 시 제주도의 전략도서화'였다. △제주도 신공항 건설 시 미군 전략폭격기 이착륙이 가능한 활주로 건설 △핵무기 임시 저장시설 구축 △미군 전략잠수함의 동해에 배치 △북핵 위협이 악화할 경우 미 핵전력의 괌 전진배치 협의 등의 방안이 담겼다. 좌파 시민단체들과 주민들은 '제주를 전쟁의 화약고로 만드는 핵기지화 책동'이라고 반발했다."
-주한미군의 전술핵이 배치됐던 오산, 군산 공군기지를 비롯해 주한미군기지는 전국 수십 개에 달하는데, 제주도 외 선택지는 없는가.
"한국은 북한과 너무 근접해 있고 종단거리가 짧아서 핵무기의 생존성이 위태롭다. 북한에 미사일이 없었던 과거에는 오산과 군산에 전술핵을 배치할 수 있었다. 그러나 한반도 전역이 북한 미사일의 타격권에 들어간 현재 제주도 외에는 전술핵 재배치가 불가능하다. 미사일 방어 시스템은 미사일과 표적의 사이에 있어야 요격 확률이 높기 때문에 가능한 선택지는 제주도뿐이다. 제주도에는 '바다 위의 사드'라고 불리는 해상배치용 요격 미사일 SM3를 배치할 수 있다. 그러나 국민들의 의식 수준을 생각하면 현재로선 실현 가능성이 희박하다.
미 전술핵 전진배치의 중심이 되기에 가장 적합한 곳은 일본이다. 북한으로부터 어느 정도 이격돼 있고 미사일방어체제도 잘 갖췄고 국토도 충분히 넓기 때문이다. 그러나 일본은 1945년 태평양 전쟁 당시 미국의 원폭 투하를 겪은 만큼 여전히 반핵 기조가 상당하다. 그래서 평양으로부터 3400㎞ 떨어진 미국령 괌에 핵무기를 전진 배치하고 한미일 전투기가 유사시 투발하는 방안, 그리고 전술핵 탑재 미 잠수함을 관련 국가들이 공유하는 방안을 검토해볼 수 있다."
-과연 미국이 전략핵잠수함인 핵추진탄도유도탄잠수함(SSBN)을 한국에 공유해 줄 것인가.
"우리에게 권한을 주는 것이 미국에도 이익이라는 점을 어필해야 한다. 동맹국인 미국이 북한의 핵공격을 받는 한국을 위해 대응한다고 해서 모든 경우에 집단자위권이 인정되진 않는다. 반면에 우리가 북한의 핵공격을 받을 경우에는 자위권 차원에서 핵공격을 비롯해 모든 수단을 동원할 수 있다. 따라서 우리가 권한을 갖는 것이 미국에도 이익이 된다.
미국이 SSBN과 잠수함발사탄도미사일(SLBM)용 저위력 전술핵탄두 'W76-2'를 공유해 준다면 우리 대북 억제력은 크게 강화된다. 미국이 보유한 SSBN 14척 가운데 8척은 태평양함대에, 나머지 6척은 대서양에 배치돼 있는데, 그중 1척은 아마 북한 인근에 배치돼 있을 것이다. 2017년 트럼프 당시 대통령은 로드리고 두테르테 당시 필리핀 대통령과의 통화에서 북한의 도발 동향을 거론하며 '거기(한반도 주변)에 우리는 많은 화력을 갖고 있다. 잠수함 2척이 있다. 세계 최고 핵잠수함 2척'이라며 기밀을 누설해 논란이 된 적이 있다. 평양은 동해안 원산에서 150㎞밖에 떨어져 있지 않은 데다 동해안은 수심이 깊어 잠수함 작전에 용이하다."
-한미 핵협의체를 넘어, 북대서양조약기구(NATO)와 같은 핵공유체제를 동아시아 지역에 구축해야 한다고 제언해왔다.
"나토의 핵기획그룹(NPG)에 비해 한미 핵합의그룹(NCG)의 대미 협상력은 상대적으로 약한 편이다. 한국 1개국보다는 나토 30개 회원국의 압력이 강하기 마련 아닌가. 연원을 살펴보면 NCG는 NPG와 마찬가지로 다자간 협의체다.
척 헤이글 전 미국 국방장관과 케빈 러드 전 호주 총리, 맬컴 리프킨드 전 영국 외교장관, 이상희 전 국방장관, 윤병세 전 외교장관, 노부야스 아베 전 일본 원자력위원회 위원장 등 아시아·유럽 전직 안보담당 고위관리 12명은 2021년 '핵확산 방지와 미국 동맹 안전보장'이라는 제목의 시카고국제문제연구소(CCGA) 보고서에서 나토의 NPG과 같은 '아시아 핵기획그룹'(ANPG:Asian Nuclear Planning Group) 창설을 조 바이든 미 행정부에 제안했다.
이들은 보고서에서 '미국이 아시아 핵심 동맹국들을 안심시키려면 호주, 일본, 한국을 포함하는 유사한 기구를 창설해야 한다'며 'ANPG는 한미일 3국을 미국의 핵기획 과정에 참여시켜, 이들 동맹국이 미국의 핵전력과 관련된 구체적인 정책을 논의하는 플랫폼을 제공하게 될 것'이라고 했다. 이처럼 NCG도 NPG처럼 다국적화해야 한다. 일본과 호주를 NCG에 옵서버 자격으로라도 일단 참여시켜서 다국화를 위한 토대를 마련해야 한다."
-미국은 주한미군의 대(對)중국 견제 동참, 나아가 역내 북중러 위협에 맞설 아시아 집단방위체제 구축 등 한국과 일본에 역할 확대를 주문해왔다.
"중국과 러시아의 반대를 어떻게 지혜롭게 극복해 나가느냐가 관건인데, NCG가 아시아 집단방위체제의 시발점이 될 수 있다. NCG를 강력한 한미 양자협의체로 만든 뒤 점차 확대하기보다는, NCG를 다자 차원의 느슨한 거푸집 형태로 만든 뒤 북한의 위협을 핑계로 그 연결 강도를 조금씩 강화하는 쪽으로 나아가야 한다
NCG는 처음부터 집단안보 체제를 지향하지 않더라도 동맹국에 대한 위협이 커지면 공동으로 대응하게 돼 있다. 사실 현재 명분만 있는 협의체일 뿐인 쿼드(Quad·미국·일본·호주·인도의 안보 협의체) 내에 향후 핵문제 관련 실무기구를 만들 수도 있다. 우리가 쿼드에 참여하지 않은 것은 실수다. 우리는 자꾸 외교무대에서 객체가 되길 원하다 보니 주도권을 잡지 못하고 있다.
한국은 동아시아 집단안보 체제를 구축하기 위해 미국과 일본을 어떻게 움직일지 구상하고 하나하나 구현해 나가야 한다. 일본을 보라. 아베 신조 전 일본 총리가 구상한 '자유롭고 열린 인도태평양(FOIP)' 비전이 트럼프의 인도태평양 전략으로 발전하지 않았는가."
